其次，城鎮(zhèn)建設(shè)用地先占后補(bǔ)的模式，占地在先是剛性的，補(bǔ)地在后是柔性的，往往只占不補(bǔ)占優(yōu)補(bǔ)劣多占少補(bǔ)，很難保障補(bǔ)地的數(shù)量和質(zhì)量，長(zhǎng)此以往必然造成耕地總量減少和生產(chǎn)能力的下降。正因如此，地票交易制度已是大勢(shì)所趨，不僅有利于城鄉(xiāng)土地大范圍置換，更重要的是催生了統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，有效破解了城鄉(xiāng)二元用地矛盾。

如何改革完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大事。重慶市市長(zhǎng)黃奇帆在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)。

黃奇帆表示，2008年8月上旬，國(guó)土資源部與重慶市政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，支持重慶探索土地利用新機(jī)制和耕地保護(hù)新模式，支持重慶設(shè)立農(nóng)村土地交易所。該交易所是重慶市政府出資成立的，注冊(cè)資金5000萬(wàn)元，主要從事地票交易。

重慶市國(guó)土資源和房屋管理局副局長(zhǎng)、重慶農(nóng)村土地交易所總裁董建國(guó)介紹，重慶農(nóng)村土地交易所除為全市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供交易平臺(tái)外，最重要的創(chuàng)新就是推出農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標(biāo)在重慶市遠(yuǎn)距離、大范圍置換的地票交易。

走出縣域掛鉤

國(guó)土資源部幾年前推出農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤的政策，并在四川、浙江等省的8個(gè)縣市試點(diǎn)。

2005年國(guó)土資源部發(fā)布了關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點(diǎn)，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

重慶的地票交易制度與其他試點(diǎn)地區(qū)的掛鉤試驗(yàn)有所區(qū)別：

一是重慶的地票交易超越了傳統(tǒng)的掛鉤試驗(yàn)的行政區(qū)界限，把遠(yuǎn)郊區(qū)納入掛鉤試驗(yàn)的范疇。

二是實(shí)現(xiàn)價(jià)格統(tǒng)一化。地票將不同區(qū)域的掛鉤指標(biāo)打包進(jìn)行拍賣，然后按照面積分配拍賣收益。地票價(jià)格的高低與項(xiàng)目區(qū)無(wú)關(guān)，與級(jí)地租無(wú)關(guān)，僅與拍賣價(jià)格有關(guān)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)價(jià)格的統(tǒng)一化。

三是把土地的交易轉(zhuǎn)化為票據(jù)化的模式。地票模式是把掛鉤指標(biāo)票據(jù)化。通過(guò)地票形式，土地從空間上不可轉(zhuǎn)移的實(shí)物形態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可交換的票據(jù)，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可流動(dòng)的資產(chǎn)。

四是先復(fù)墾后占地，減少了掛鉤風(fēng)險(xiǎn)。地票模式是先對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，驗(yàn)收合格后增加的耕地指標(biāo)。通過(guò)地票在交易所進(jìn)行拍賣，實(shí)行先造地后用地的操作模式。

防止圈地潮

地票思路產(chǎn)生后，一定要輔以穩(wěn)妥、嚴(yán)格、科學(xué)的程序，才能保證這一制度創(chuàng)新不突破國(guó)家的土地利用總體規(guī)劃，保證耕地保護(hù)的量和質(zhì)，有效維護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的權(quán)益，防止以此為名形成新一輪圈地潮。

重慶市國(guó)土資源和房屋管理局局長(zhǎng)張定宇向記者介紹，地票交易運(yùn)作共有4道程序。

首先是將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行專業(yè)復(fù)墾，經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后，按增加的耕地面積由市土地行政主管部門向土地使用權(quán)人發(fā)給相應(yīng)面積的地票，實(shí)際上是先補(bǔ)后占。他解釋說(shuō)，地票實(shí)際上就是建設(shè)用地指標(biāo)，并不指某一個(gè)具體的地塊。地票交易的主體沒(méi)有嚴(yán)格限制，但交易活動(dòng)必須在土地交易所內(nèi)進(jìn)行，購(gòu)得的地票可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地；在城市落地使用時(shí)，則必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，完成對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安置；對(duì)地票交易總量，市政府根據(jù)年度用地計(jì)劃、經(jīng)營(yíng)性用地需求情況等合理確定。

地票制度尊重了農(nóng)民對(duì)土地的發(fā)言權(quán)。重慶市明確規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾由農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)，凡申請(qǐng)農(nóng)村宅基地及附屬設(shè)施用地復(fù)墾的農(nóng)民家庭，必須有穩(wěn)定工作或穩(wěn)定生活來(lái)源，以避免交易后農(nóng)民生活困難、流離失所；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，必須經(jīng)三分之二以上成員或成員代表同意，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益受到損害。