8月23日，廣州市國土房管局公布了《廣州市地下空間開發(fā)利用管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），對地下空間的規(guī)劃、土地取得、開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)權(quán)租售等方面進行了細化規(guī)定，其中明確了獨立開發(fā)利用的地下空間需進行招拍掛公開出讓。該意見稿有望成為我國首部明確地下空間獨立的權(quán)屬問題的地方性法規(guī)。

經(jīng)營性單建地下空間明確公開出讓原則

在這份意見稿中，廣州市國土房管局明確了地下空間也有地下建設(shè)用地使用權(quán)，并且按照地下空間的不同特點，分門別類明確了土地使用權(quán)取得方式。

《意見稿》中將市轄區(qū)內(nèi)城市地表以下的空間定義為地下空間，其中地下空間開發(fā)利用具體的包括結(jié)合地面建筑一并開發(fā)建設(shè)的地下工程，簡稱結(jié)建地下空間；獨立開發(fā)建設(shè)的地下工程，簡稱單建地下空間。包括市政道路、公共綠地、公共廣場等已建成的公共用地的地下空間也視為單建地下空間。

廣州市國土房管局新聞發(fā)言人在公開的報道中表示，目前廣州市地下空間開發(fā)總量約為1900萬平方米，地下空間開發(fā)利用規(guī)�？傮w偏小，功能較為單一。該意見稿最大的亮點是明確規(guī)定獨立開發(fā)的經(jīng)營性地下空間建設(shè)項目，對平戰(zhàn)結(jié)合的人民防空工程以及對市政道路、公共綠地、公共廣場等已建成的公共用地的地下空間進行經(jīng)營性開發(fā)利用的，應(yīng)通過招標、拍賣或者掛牌的方式取得地下建設(shè)用地使用權(quán)。

廣州市國土房管局房地產(chǎn)估價管理所有關(guān)負責(zé)人對記者表示，該《意見稿》目前尚處于征求意見階段，網(wǎng)上征集意見將在2010年9月22日截止。

《意見稿》也同時規(guī)定，根據(jù)地下社會停車場、公共設(shè)施配套同步的開發(fā)建設(shè)、地下交通建設(shè)等項目的特點，可以協(xié)議出讓少量難以分割的經(jīng)營性地下建設(shè)用地使用權(quán)；對地表已供地的地下空間，如建設(shè)工程規(guī)劃許可已明確的地下建設(shè)用地使用權(quán)可直接由地表建設(shè)用地使用權(quán)人取得。

而在此前，只有地下車位或者地下商鋪會有產(chǎn)權(quán)，其他地產(chǎn)空間概念的權(quán)屬問題并沒有明確的定義。

廣州方面表示，對于在該辦法正式出臺前，已經(jīng)出讓的結(jié)建地下空間，如果該項目為同一主體結(jié)合地面建筑一并開發(fā)其地下的空間，視為地面房地產(chǎn)項目的開發(fā)商可以獲得地下空間的產(chǎn)權(quán)。此外，《意見稿》還明確了歷史遺留地下空間的登記原則，已領(lǐng)取建設(shè)工程規(guī)劃許可證的單建地下空間、人防工程和地下交通站場，符合條件的均可辦理房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記。

據(jù)悉，廣州目前已有1900萬平方米的地下空間，這意味著這些地下空間未來都將有獨立產(chǎn)權(quán)。

地下空間權(quán)屬獨立應(yīng)在經(jīng)濟發(fā)達城市推行

目前，由于現(xiàn)行國家法律法規(guī)沒有明確地下空間建設(shè)用地審批和權(quán)屬管理，單建地下空間還有沒正式的歸屬名分，由此也導(dǎo)致地下空間開發(fā)利用中暴露出許多問題，土地和建筑產(chǎn)權(quán)方面權(quán)屬不清，不僅影響開發(fā)積極性，而且容易引發(fā)多頭管理與無人管理并存等突出問題。

對此，中國地下空間學(xué)會理事長、解放軍理工大學(xué)教授陳志龍對記者表示，廣州在《意見稿》中明確單建地下空間的獨立產(chǎn)權(quán)，一旦該管理辦法正式實施，廣州也將成為中國首個明確地下空間獨立產(chǎn)權(quán)的城市。1997年，原建設(shè)部的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》雖然使地下的空間開發(fā)利用有章可循，但卻只停留在行政管理范疇，對開發(fā)利用中涉及的民事權(quán)益如何確定及保護沒有明確。2007年全國人大表決通過了《物權(quán)法》，其中第136條規(guī)定：建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。

陳志龍表示，《物權(quán)法》中還是回避了地下空間獨立產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬問題，此前深圳曾通過拍賣以經(jīng)營性土地方式首次出讓地下空間使用權(quán)，南京也以土地使用權(quán)出讓對地下空間進行公開招拍掛，北京、上海也有類似的情況，但都停留在個案層面。

現(xiàn)階段全國統(tǒng)一出臺政策還有難度，一些土地稀缺、經(jīng)濟發(fā)達城市先行出臺管理辦法很有必要。陳志龍表示，按照現(xiàn)有的土地規(guī)劃和使用辦法，開發(fā)商在取得了土地以后同時也取得相應(yīng)位置的地下經(jīng)營權(quán)，實際上變相成為吸引開發(fā)商的優(yōu)惠政策，對一些相對欠發(fā)達地區(qū)來說，如果再將獨建地下空間產(chǎn)權(quán)獨立出來，勢必會影響對開發(fā)商招商引資的積極性。包括北京、上海在內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)達、土地稀缺的大城市應(yīng)該先行出臺管理辦法，這對推動有關(guān)部門未來制定有關(guān)地下空間權(quán)屬的全國性管理規(guī)定有積極作用。