中國到底有多少城市貧困人口是一個既重要、又無需過分強調(diào)的問題。根據(jù)8月5日中國社科院發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告No.4》，這個數(shù)字是5000萬人。
中國社科院報告中一個并不主要的章節(jié)，再次把城市貧民的話題撩撥了起來。這一次的話題是：中國城市到底有多少貧困人口。
記憶猶新的是，人們曾經(jīng)辯論過是否設(shè)立貧民區(qū)、辯論過收入多少錢才算貧民、辯論過是不是該把農(nóng)民工也算入城市貧民??還有每年都要發(fā)生的對城市低保制度的評判�？傊雌饋韺τ谶@群身邊的窮人，市民們的關(guān)注度似乎高了起來。
不過，對于扶助這群人的實踐，《瞭望東方周刊》得到的答復(fù)相比之下就顯出落差：中國最重要的扶貧機構(gòu)，似乎都沒有把他們納入其中。
政府是一個例外，它義務(wù)性地必須保持對這個人群的保護，其代表就是城市低保制度。
顯然，與鄉(xiāng)村中數(shù)百萬幾乎一無所有的窮人相比，城市貧民只是相對貧困。但是，由于他們生活所在的特殊地域，對整個國家的發(fā)展或?qū)⑵鸬教貏e的影響。
宋迎昌，中國社科院城市與區(qū)域管理研究室主任、此次社科院報告的副主編，以及多位一直協(xié)助政府應(yīng)對城市貧困挑戰(zhàn)的人士都預(yù)警說：雖然世界各國都存在城市貧困人口，但對于轉(zhuǎn)型期的中國來說，這一人群的態(tài)度會直接關(guān)系到一些重要的社會命題。
“三種人”
顯然，中國到底有多少城市貧困人口是一個既重要、又無需過分強調(diào)的問題。根據(jù)8月5日中國社科院發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告No.4》，這個數(shù)字是5000萬人。
宋迎昌對《瞭望東方周刊》解釋說：1990年以前，中國的貧困問題主要體現(xiàn)為農(nóng)村貧困。目前城市貧困人口應(yīng)該分為三部分人：進城農(nóng)民工是典型的城市貧困人口，國企改革的下崗職工是第二部分人。離開原崗位之后，他們因為文化程度、年齡等原因很難找到工作。
“第三部分是一部分剛畢業(yè)的大學(xué)生，被普遍稱為‘蟻族’，他們的收入不能支撐日常生活。”數(shù)周來一直受到質(zhì)疑的宋迎昌解釋說，根據(jù)2010年第四季度公布的數(shù)據(jù)，中國進入城市最低生活保障的人數(shù)為2311.1萬。城市貧困人口通常是享受低保人數(shù)的2倍多，在城鎮(zhèn)總?cè)丝谥兴急壤?.5%至8%之間。
若按8%的比例計算，目前中國城鎮(zhèn)貧困人口大約是5000萬人。
鄉(xiāng)村為城市“貢獻”了大量貧困人口。“城市每年消化1000萬農(nóng)村人口，這部分人里有百分之八十屬于貧困人口。”宋迎昌認為，農(nóng)民工的遷移從一定程度上導(dǎo)致了貧困人口的遷移。事實上，許多農(nóng)村的殷實之家，也很難在城市相對高的物價中很好地生活。
“目前大多數(shù)有戶籍的城市貧困人口，都已經(jīng)進入40歲或者50歲，還有10年左右也要退休了�，F(xiàn)在這部分人生活艱難，收入水平和居住條件都比較差。他們進入退休年齡以后，總量不會增加，但是他們在城市里的影響很大。”宋迎昌認為，“對社會穩(wěn)定而言，他們是敏感的一群人。”
在現(xiàn)有制度下，這些人其實能夠享受一些援助政策，比如就業(yè)培訓(xùn)、貧困救助補貼、廉租房等等，“他們比外來非戶籍人口處境相對好一點，但是心理仍舊不平衡。跟本地中、高收入階層比，他們覺得自己好像是被時代拋棄了一樣。”他說。
此外，大學(xué)生的就業(yè)問題也相當(dāng)突出，導(dǎo)致了所謂“蟻族”。“現(xiàn)在我們國家的城市化率約50%，城市化率到達75%以上就算是城市化進程基本完成。因此，我們的城市化進程還要經(jīng)過30年時間。”這位城市問題專家認為，城市貧困人口的增加也要延續(xù)30年。
貧民的態(tài)度
然而，無論哪個人群都會因貧困導(dǎo)致對于公平問題的強烈追求。同時，他們總是表現(xiàn)出矛盾的態(tài)度：平時忍耐力很高，一旦突破底線就可能會有超乎尋常的爆發(fā)。
事實上，最近幾年國內(nèi)出現(xiàn)的影響比較大的群體事件除了其他因素之外，還有兩個特征：一是大多發(fā)生在城鎮(zhèn)，二是參與者中多有與事件本身無直接關(guān)系的貧困人群。
一直參與民政部相關(guān)研究的南開大學(xué)社會工作與社會政策系主任關(guān)信平分析認為，貧困問題是比較復(fù)雜的現(xiàn)象，同樣是城市貧困人口，心態(tài)也各有不同。
在他看來，一個社會中最窮的人其實是不活躍的。靠自己能力無法擺脫貧困的這部分人，通常家里有大病或者重大殘疾者，政府給他們相應(yīng)的救助，他們就很感激，對政府沒有太多抱怨。
但是，那些有勞動能力的人一旦因暫時性失業(yè)等原因，沒法獲得工作收入時，就容易引起對社會的復(fù)雜反應(yīng)。
農(nóng)民工對城市穩(wěn)定的影響則是另一個層面上的。“北京的外來人口有700多萬，占市民總數(shù)的三分之一。這些人收入低，流動性強，如果不能轉(zhuǎn)成市民，他們將給社會治安綜合管理帶來很大麻煩。”宋迎昌認為。
相對來說，年輕的大學(xué)畢業(yè)生們對社會的負面影響較小。但是他們都集中在大城市，存量大，且不斷增長。
中國社科院報告分析指出，如果當(dāng)貧困群體在資源分配過程中長期處于無權(quán)無利、被忽視、歧視甚至遺忘時，他們改變現(xiàn)狀的辦法就可能是采取非正常行為來與其他群體抗爭，若貧富矛盾激化必將造成社會的不穩(wěn)定和不安全。
“城市貧困問題并不可怕，這是一個國家高速發(fā)展階段必然出現(xiàn)的問題。”宋迎昌說。
政府的“保底”角色
城市窮人的生活和命運能否得到改善？
和世界上許多國家一樣，中國政府扮演了“保底”角色。其代表就是發(fā)軔于1993年并于1997年開始實施的城市居民最低生活保障制度。
不過和所有社會保障制度一樣，它從面世的第一天起就受到各種質(zhì)疑。不同的人對于這一問題有不同的視角。官員與學(xué)者之間、學(xué)者與學(xué)者之間，經(jīng)常出現(xiàn)不同、甚至截然相反的判斷。
中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院社會保障系主任韓克慶曾為民政部做過一個全國低保制度的評估，“結(jié)果顯示，這個制度還是發(fā)揮了很好的作用，是一個有效的制度，但是依然存在很多問題。”他對本刊記者說。
在韓克慶看來，像絕大多數(shù)發(fā)展中國家一樣，中國政府對于這一問題也非常為難：“貧困救助其實是無底洞，給政府造成很大的負擔(dān)。”他說，“隨著城市發(fā)展，這個缺口會越來越大，需要越來越多公共資源的投入。對這部分人，不幫助確實很困難，要幫助，政府會面臨很大壓力，決策起來很困難。”
而扶助人群的擴大在所難免。關(guān)信平的觀點代表了許多人的意見：“我們要從低保向基本生活保障的標準邁進，也就是從救助絕對貧困人口向救助相對貧困人口邁進。提高低保的標準，我認為合理的標準是貧困救助達到總?cè)丝诘?%以上，可以到7%或者8%，不要超過10%。”
這就不得不牽扯到資金的問題。
在城市低保方面，關(guān)信平說，資金籌集已經(jīng)是一個很大挑戰(zhàn)。“中央政府和地方政府現(xiàn)在施行的是財政分擔(dān)體制，上世紀90年代基本都是地方政府出錢，地方其實不甘愿為此買單。2002年后基本上這部分錢由中央出大半。但是這個政策沒有在制度上進行明確調(diào)整，所以中央跟地方每年都是一事一議，今年多點，明年少點。”
其實，最近幾年不斷提高的低保標準也蘊含著一定風(fēng)險。
根據(jù)相關(guān)規(guī)定，制定低保標準的權(quán)限在縣、市政府手中。它雖然能夠調(diào)動地方政府的積極性，使之在制定低保標準時充分考慮當(dāng)?shù)氐呢斄顩r，但也形成“各自為政”的局面。全國2800多個縣，就有2800多個標準，即便是經(jīng)濟條件相同的區(qū)域，低保標準也是不一樣的。
民政部社會救助司的官員曾分析說，這會帶來兩方面的問題：一是隨意調(diào)整。有些地方確定低保標準主要盯鄰縣，只要鄰縣低保標準調(diào)整了，即使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟狀況不許可也要調(diào)整；另一種情況是該調(diào)不調(diào)。就是說物價上漲，低保標準已經(jīng)不能維持居民基本生活時，仍然從財力角度出發(fā)，不予調(diào)整低保標準。
扶貧的一處空白
包括中國扶貧基金會在內(nèi)，各大扶貧機構(gòu)都遺憾地告訴《瞭望東方周刊》，自己沒有城市扶貧的項目。“沒有進入視野，現(xiàn)在國內(nèi)的基金會，關(guān)于城市救助的項目非常少。”一家扶貧機構(gòu)的副處長告訴本刊記者。
不論有政府背景的救助組織，還是民間NGO‘非政府組織’，都在不斷啟動主要針對中西部農(nóng)村地區(qū)的救助項目，針對城市貧民的救助項目鳳毛麟角。
“農(nóng)村貧困是中國社會貧困的主體，對基金會和NGO來說，農(nóng)村扶貧、地區(qū)性扶貧的目標更明確、更典型，更容易集中資源產(chǎn)生效果。”一直為制度設(shè)計提供咨詢的關(guān)信平說。
一個原因可能是，城市企業(yè)下崗問題最突出的階段已經(jīng)過去了，人群也發(fā)生了很大改變。10多年前，國企改革曾經(jīng)帶來一批貧困人口。不過專家們認為，當(dāng)時這部分城市貧困人口相對農(nóng)村貧困人口而言還是強勢群體：他們有一定社會能力和政治能力，現(xiàn)在這部分人大多數(shù)再就業(yè)了，或者已經(jīng)退休。
與之相比，現(xiàn)在的城市窮人更為弱勢，特別是農(nóng)民工逐漸成為城市貧困人口的主力，其社會關(guān)注度就更小了。
其實從整個社會層面來講，對這一人群關(guān)注最多的還是街道、社區(qū)。它們作為政府的代表，是從事社會工作的基礎(chǔ)性平臺，無論從什么意義上說，都要把這一人群納入到工作范疇之內(nèi)。
造成上述情況的原因是多方面的，比如，缺乏社會參與的低保制度無法更有效整合社會救助信息。雖然各項優(yōu)惠減免政策陸續(xù)出臺，但是行政部門關(guān)注的還局限在救助政策的落實上。像從事低保管理工作的民政部門和從事其他救助的政府部門，甚至實施水、電、燃氣等減免的公用事業(yè)部門，都會關(guān)注與之有關(guān)的救助政策的實施，但還做不到站在貧困家庭的立場，為其思考綜合性的脫貧思路。
“需要直面城市中的窮人。”宋迎昌說，因為對他們根本無法徹底驅(qū)趕，只能使他們在城市中流竄、或在城市間徘徊，“目前一些城市把貧困人口聚集區(qū)當(dāng)成毒瘤來看待，動輒拆遷整治。其實，某個階段的有些情況下，城中村恰好解決了貧民暫時性生存問題，因為生活成本比較低。”
他說，如果運用房價這些手段使其前往郊區(qū)生活，會引發(fā)嚴重的貧富對峙，“那里沒有工作機會，沒有便利的公共交通，隨后他們只能失業(yè)，或者群居在中心區(qū)的地下室里，成為城市發(fā)展中被遺忘的、散發(fā)著怨氣的角落。”
(本文來源：瞭望東方周刊)責(zé)任編輯：NN041
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