《瞭望》文章：“一號(hào)文件”聚焦水利

　　明確規(guī)定從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)

　　文/《瞭望》新聞周刊記者張輝

　　“今年中央‘一號(hào)文件’主題首次聚焦在水利。”日前，權(quán)威專(zhuān)家在接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)透露。這也是中央“一號(hào)文件”連續(xù)八年關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題。

　　“將水利建設(shè)置于今年‘一號(hào)文件’的核心，既反映了新形勢(shì)下水利的戰(zhàn)略地位，也是水利建設(shè)明顯滯后的必然要求。”上述專(zhuān)家表示，水利作為農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的基礎(chǔ)條件，不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，更事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。

　　當(dāng)前，水利設(shè)施薄弱仍然是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的明顯短板。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，全球氣候變化影響的加大，水資源不足問(wèn)題變得更加突出，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力的要求也越來(lái)越迫切。

　　在北京大學(xué)地方政府研究院院長(zhǎng)彭真懷看來(lái)，這不僅反映在“掘地百米不見(jiàn)水”的華北地區(qū)，就連一向水資源充沛的長(zhǎng)江沿岸也初現(xiàn)地區(qū)性水資源不足端倪。比如，長(zhǎng)沙已連續(xù)兩年出現(xiàn)旱災(zāi);蕪湖原本集中在江邊的漁船，而今大多停在旱地上，離江心越來(lái)越遠(yuǎn)。

　　國(guó)家防汛抗旱總指揮部常務(wù)副主任張志彤2010年在接受本刊采訪時(shí)曾透露，在我國(guó)8萬(wàn)多座水庫(kù)中，病險(xiǎn)水庫(kù)達(dá)3萬(wàn)余座。

　　上述專(zhuān)家透露，“一號(hào)文件”明確提出“從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)”，充實(shí)水利資金的不足，此舉較大程度表明了中央層面的治水態(tài)度，但是，治水之成功仍需多方努力，不能“就水論水”。

　　10%的分量和擔(dān)憂

　　“建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制”在今年中央“一號(hào)文件”中占據(jù)了顯要位置。其中包括，加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入，將水利作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，力爭(zhēng)今后10年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍，進(jìn)一步提高水利建設(shè)資金在國(guó)家固定資產(chǎn)投資中的比重，大幅度增加中央和地方財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)水利資金。其中，最引人注目的，當(dāng)屬“從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)”這一硬指標(biāo)。

　　本刊記者在調(diào)研中了解到，一般而言，水利資金投入包括中央財(cái)政撥款、地方配套資金、銀團(tuán)貸款和社會(huì)資金等方式。在此之中，以中央財(cái)政預(yù)算專(zhuān)項(xiàng)資金為主。該專(zhuān)項(xiàng)資金大多集中投放，由中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金直接給水利部，由水利部二級(jí)分配給各省水利廳，最后落實(shí)至縣市水利局。彭真懷表示，總體而言，地方政府很少進(jìn)行配套，除非是中央出于加強(qiáng)地方政府責(zé)任的目的，要求地方配套。如有此要求，一般采取中央和地方各出資一半的模式，有時(shí)地方的比例會(huì)稍高。

　　但是，對(duì)于不同的工程項(xiàng)目，各種資金來(lái)源呈現(xiàn)極大差異性。其中，對(duì)于大江大河治理或者諸如南水北調(diào)之類(lèi)的重大工程，銀行貸款、地方配套較多。以南水北調(diào)工程建設(shè)為例，按照總體規(guī)劃，中央預(yù)算內(nèi)撥款或中央國(guó)債安排占工程總投資的20%，提高受水6省市城市水價(jià)建立的南水北調(diào)工程建設(shè)基金占35%，銀行貸款占45%。

　　在農(nóng)村中小型水利工程建設(shè)上，資金來(lái)源基本上全是中央財(cái)政。中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥指出，由于存在資金回收方面的困境，社會(huì)資金和銀行信貸均不愿涉足此領(lǐng)域。

　　正緣于此，受訪專(zhuān)家認(rèn)為，從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的規(guī)定，具有較重大的意義。彭真懷認(rèn)為，此規(guī)定將促使中央政府導(dǎo)向性和地方責(zé)任感的結(jié)合，會(huì)使水利設(shè)施“補(bǔ)課”工作很快向前推進(jìn)。

　　根據(jù)國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史1月7日在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上提供的數(shù)據(jù)，2010年，中國(guó)土地出讓成交總價(jià)款2.7萬(wàn)億元。這就意味著即便2011年延續(xù)這一數(shù)字，當(dāng)年用于農(nóng)田水利建設(shè)的土地出讓收入也將達(dá)到2700億元。

　　不過(guò)，由于各地土地出讓收益懸殊較大，李國(guó)祥認(rèn)為，還需要通過(guò)省內(nèi)資金調(diào)配或者財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)加以平衡。

　　彭真懷擔(dān)心的是，10%的比例能否真正落實(shí)。“上有政策下有對(duì)策，我擔(dān)心地方政府會(huì)不會(huì)利用這個(gè)10%變相作土地增值。”彭真懷說(shuō)，個(gè)別地方政府可能會(huì)利用這些資金開(kāi)發(fā)濱湖公園。另外，地方政府也可能會(huì)利用此資金興建類(lèi)似于水利培訓(xùn)中心之類(lèi)的“樓堂館所”，名義上雖然和水利也有關(guān)系，但本質(zhì)上卻距農(nóng)田水利甚遠(yuǎn)。

　　彭真懷提醒，由于水利進(jìn)入一號(hào)文件，很多水利工程可能會(huì)借機(jī)大肆上馬，這將再次擠占中小水利和病險(xiǎn)水庫(kù)的興修。他建議，一定要加大對(duì)資金使用和項(xiàng)目審批的督促和監(jiān)察，以防打著農(nóng)田水利的名義行GDP或集團(tuán)利益之實(shí)。

　　30個(gè)省區(qū)市遭受洪澇災(zāi)害

　　“水利設(shè)施的不足早就暴露出來(lái)了。”彭真懷認(rèn)為，2010年的旱澇并舉，只是中國(guó)水利建設(shè)滯后的集中體現(xiàn)。“去年西南地區(qū)發(fā)生旱災(zāi)，但是新疆、內(nèi)蒙古等經(jīng)常干旱的地方卻發(fā)生了澇災(zāi)”，這在他看來(lái)，“表明中國(guó)水利建設(shè)已經(jīng)到了迫在眉睫的地步，水利設(shè)施的滯后，足以導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)生崩潰性的災(zāi)難。”

　　正緣于此，水利進(jìn)入“一號(hào)文件”，李國(guó)祥認(rèn)為，“主要是解決農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施不足的問(wèn)題。”

　　目前的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施很多興修于上世紀(jì)五六十年代。當(dāng)時(shí)，中國(guó)高度重視水利設(shè)施建設(shè)，毛澤東曾有“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”的表述。在實(shí)行集體生產(chǎn)的年代，資本投入不多，但農(nóng)民人力投入較大，集中興修了一批水利工程，特別是對(duì)一些大江大河進(jìn)行治理，比如淮河、海河，黃河，取得了很好的成效。“這個(gè)時(shí)期存下的‘老本’，讓我們吃了幾十年，為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展打下了很好的基礎(chǔ)。”彭真懷說(shuō)。

　　實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，水利工作開(kāi)始變得復(fù)雜起來(lái)。用李國(guó)祥的話說(shuō)，此時(shí)，對(duì)于農(nóng)村里的小型水利設(shè)施，農(nóng)民已失去興修的積極性，組織農(nóng)民“挖溝挖河”也變得更加困難。

　　彭真懷認(rèn)為，最大的困難在于，一家一戶的耕作方式，和“增產(chǎn)不增收”的農(nóng)業(yè)困境。這使農(nóng)民在水利建設(shè)上得過(guò)且過(guò)，積極性不高。當(dāng)前，全國(guó)18億畝耕地，被2.5億農(nóng)戶耕種，一家農(nóng)戶平均耕種7畝左右土地，每人1.39畝。而且，全國(guó)有14個(gè)省每個(gè)農(nóng)民耕種土地不足一畝，有660個(gè)縣不到5分，耕種面積越少，農(nóng)民對(duì)水利建設(shè)的積極性越低。“畢竟，一畝地的糧食損失不過(guò)六百至千元左右，而外出打工則每月即可獲取相應(yīng)或者更高的報(bào)酬。”

　　與此同時(shí)，水利資金使用的隨意性，也加大了農(nóng)民對(duì)水利建設(shè)的不信任感。“水利建設(shè)資金落實(shí)到縣市水利局后，修這條河或那條河，地方領(lǐng)導(dǎo)主觀性較大，因此，水利資金使用具有隨意性。農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)耕作的主體，甚至感覺(jué)和自己沒(méi)關(guān)系。”彭真懷說(shuō)。

　　受此影響，當(dāng)前，中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還在吃上世紀(jì)的老本。近年來(lái)，雖然興修了大量的水利工程，但是病險(xiǎn)水庫(kù)的加固除險(xiǎn)工作一直乏力。彭真懷指出，“蛋糕就這么大，大項(xiàng)目需要錢(qián)，自然擠占了中小水庫(kù)的發(fā)展空間，也正緣于此，每逢洪水我們就說(shuō)要對(duì)病險(xiǎn)水庫(kù)加固除險(xiǎn)，但是每次都說(shuō)沒(méi)錢(qián)。”

　　在12月7日召開(kāi)的全國(guó)防洪抗旱暨舟曲搶險(xiǎn)救災(zāi)總結(jié)表彰大會(huì)上，國(guó)務(wù)院副總理回良玉指出，2010年年初西南5省區(qū)發(fā)生百年不遇特大干旱，農(nóng)作物受災(zāi)面積超過(guò)1億畝，其中絕收面積超過(guò)2400萬(wàn)畝，飲水困難人口最多時(shí)超過(guò)2000萬(wàn)，直接經(jīng)濟(jì)損失近770億元。入汛后，全國(guó)30個(gè)省區(qū)市遭受不同程度的洪澇災(zāi)害，437條河流發(fā)生超警戒以上洪水，長(zhǎng)江上游出現(xiàn)超過(guò)1998年的特大洪水，111條河流發(fā)生超歷史的特大洪水，數(shù)千座水庫(kù)和大量堤防出險(xiǎn)，一些中小河流堤防發(fā)生決口、漫溢。洪澇災(zāi)害共導(dǎo)致2.1億人受災(zāi)、2.7億畝農(nóng)作物受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失3475億元。

　　全年用水總量不超6700億立方米

　　“水利是農(nóng)業(yè)的命脈，”彭真懷認(rèn)為，“在水資源越來(lái)越缺乏的情況下，我們需要改變思路，必須研究如何在缺水的現(xiàn)實(shí)下發(fā)展旱地農(nóng)業(yè)。不能就水論水。”

　　權(quán)威專(zhuān)家認(rèn)為，按照中央部署，首先，要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。比如，確立資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線。嚴(yán)格取水許可審批管理，對(duì)取用水總量已達(dá)到或超過(guò)控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水，與此同時(shí)，嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)，盡快核定并公布禁采和限采范圍。據(jù)透露，根據(jù)“一號(hào)文件”，未來(lái)幾年，全國(guó)年用水總量將力爭(zhēng)控制在6700億立方米以內(nèi)。

　　其次，建立用水效率控制制度，把節(jié)水工作貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活全過(guò)程。

　　再有，建立水功能區(qū)限制納污制度，確立水功能區(qū)限制納污紅線，從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。

　　而為了進(jìn)一步保證落實(shí)新部署，要建立水資源管理責(zé)任和考核制度。各地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)主要指標(biāo)的落實(shí)情況要定期或不定期考核，考核結(jié)果交給干部主管部門(mén)，作為地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

　　在此基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)水價(jià)改革。這其中包括：要充分發(fā)揮水價(jià)的調(diào)節(jié)作用，兼顧效率和公平，大力促進(jìn)節(jié)約用水和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水要逐步實(shí)行超額累進(jìn)加價(jià)制度，拉開(kāi)高耗水行業(yè)與其他行業(yè)的水價(jià)差價(jià)。與此同時(shí)，合理調(diào)整城市居民生活用水價(jià)格，穩(wěn)步推進(jìn)階梯式水價(jià)制度。

　　“節(jié)水型社會(huì)不能僅僅是對(duì)人民的要求。華北地區(qū)明明不適合發(fā)展高耗水工業(yè)，卻強(qiáng)行發(fā)展。這種情況下要人民去節(jié)水，是最大的問(wèn)題。”彭真懷認(rèn)為，無(wú)論工業(yè)還是全民，都應(yīng)該建立與水資源的稀缺性和價(jià)值相適應(yīng)的價(jià)格形成機(jī)制，價(jià)格要反映價(jià)值，“誰(shuí)用水多誰(shuí)對(duì)水資源成本負(fù)責(zé)任。要讓耗水工業(yè)企業(yè)望水止步。同時(shí)，對(duì)于普通居民，也要樹(shù)立節(jié)水意識(shí)。”

　　除此以外，彭真懷認(rèn)為，還需思考的是，當(dāng)前，我國(guó)的工業(yè)布局和城市化進(jìn)程。“在中國(guó)655個(gè)城市中，有400個(gè)缺水，其中200個(gè)嚴(yán)重缺水。這反映了我們片面追求城市化，導(dǎo)致耗水工業(yè)瘋狂耗水。”

　　而且，我國(guó)高耗水的工業(yè)大多分布在本身已經(jīng)缺水嚴(yán)重的北方，為紆此困，從水資源豐富的南方向北方調(diào)水。這在彭真懷看來(lái)，將造成北方的工業(yè)價(jià)格成本和南方水資源的優(yōu)勢(shì)成本同時(shí)被扭曲。“如果不從戰(zhàn)略上考慮如何做好水利資源布局，在戰(zhàn)略上出現(xiàn)失誤，很有可能使中國(guó)水資源問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重”。