《瞭望》文章：紅頭文件“脫韁”之患
紅頭文件的制定、備案和執(zhí)行都在陽(yáng)光下運(yùn)行，是建設(shè)法治政府，保障公民權(quán)利應(yīng)有的題中之義
文/《瞭望》新聞周刊記者李松
2010年12月26日，湖南省婁底市、冷水江市(縣級(jí))通報(bào)了冷水江市人事局長(zhǎng)曹長(zhǎng)清之子——在校本科生曹博文被違規(guī)聘用為冷水江市財(cái)政局工作人員的調(diào)查和處理情況。
事非偶發(fā)。據(jù)該市人事局一位副局長(zhǎng)此前回應(yīng)媒體時(shí)稱：“這樣的事情多的是。三四年前，市里就出了個(gè)照顧各局委辦一把手子女就業(yè)的文件，很多干部都照顧過(guò)了，曹局長(zhǎng)也不過(guò)是按這個(gè)文件在執(zhí)行。”
可見，這樣照顧一把手子女就業(yè)的事情，在當(dāng)?shù)厮坪跏?ldquo;慣例”，并且以紅頭文件的名義，進(jìn)行了某種制度性的安排。
構(gòu)成我國(guó)政令主體的紅頭文件，素來(lái)是公權(quán)力的一種象征，在實(shí)施法律法規(guī)，落實(shí)國(guó)家政策等方面發(fā)揮重要作用，但有些地方也出現(xiàn)“脫韁”之患。“一旦出現(xiàn)偏差或不適當(dāng)，就會(huì)侵犯公民的權(quán)益，影響到政府的權(quán)威性和公信力。”北京師范大學(xué)政治學(xué)與國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授沈友軍接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時(shí)說(shuō)。
沈友軍認(rèn)為，對(duì)冷水江市這樣為權(quán)力世襲保駕護(hù)航的紅頭文件，應(yīng)進(jìn)行清理并對(duì)簽發(fā)人問(wèn)責(zé)。“清理問(wèn)題紅頭文件，是維護(hù)社會(huì)公平正義、推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求。”
謀私利的土政策
所謂紅頭文件，通常指黨政機(jī)關(guān)下發(fā)的具有約束力的規(guī)范性文件，有別于法律法規(guī)，但實(shí)踐中往往同樣具備很高的效力。一個(gè)通常說(shuō)法是，在行政管理對(duì)社會(huì)發(fā)生效力的文件中，85%是各級(jí)政府制定的紅頭文件。
發(fā)揮積極意義的同時(shí)，一些地方的紅頭文件出現(xiàn)了負(fù)面效應(yīng)，有的紅頭文件直接違反國(guó)家法規(guī)，有的相互之間沖突打架，有的“發(fā)而不廢”、“廢改隨意”，有的“暫行規(guī)定”“暫行”幾十年。
甚至，有的地方還借紅頭文件的噱頭，亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派，用土政策來(lái)獲取不當(dāng)利益。2009年3月，湖北省公安縣下發(fā)了一份“抽煙文件”，規(guī)定全縣一年計(jì)劃抽煙23000余條，未完成用煙計(jì)劃的單位將被扣減公用經(jīng)費(fèi)。曝光兩個(gè)月后，這份文件被廢除。
類似引起關(guān)注的還包括：河南沁陽(yáng)市為了吸引投資，出臺(tái)紅頭文件規(guī)定投資5000萬(wàn)元以上或符合其他條件的外地客商，可享受本地開車違法不罰款、娛樂(lè)場(chǎng)所消費(fèi)不受查、子女就學(xué)不審核等待遇;江西南昌紅谷灘新區(qū)出臺(tái)“窗簾紅頭文件”，要求所有臨街建筑物外露窗簾必須用純白色;河南漯河裴城鎮(zhèn)政府發(fā)布“玉米紅頭文件”，要求農(nóng)戶收割玉米須先繳費(fèi)辦“砍伐證”和準(zhǔn)運(yùn)證;湖北省漢川市下達(dá)“喝酒紅頭文件”，將喝酒指標(biāo)分解到各部門，完不成任務(wù)的將會(huì)受到通報(bào)批評(píng)，等等。
多位受訪專家指出，問(wèn)題紅頭文件的實(shí)質(zhì)，是公共權(quán)力的運(yùn)用違背了權(quán)力設(shè)置的價(jià)值目標(biāo)，不是為了公共利益用權(quán)，而是用于謀求小集團(tuán)的私利。
“問(wèn)題紅頭文件的主要特征，首先是內(nèi)容不合理，其次是程序不合法。”國(guó)家行政學(xué)院研究員、全國(guó)政策科學(xué)研究會(huì)副秘書長(zhǎng)胡仙芝說(shuō)，內(nèi)容不合理的紅頭文件往往與憲法和國(guó)家的法律法規(guī)相抵觸，與老百姓的要求相違背。而內(nèi)容不合理的文件之所以會(huì)出臺(tái)，又往往與程序不合法聯(lián)系在一起。
北京中盛律師事務(wù)所杜立元律師指出，一些紅頭文件的問(wèn)題在于，設(shè)定公民義務(wù)或剝奪公民權(quán)利時(shí)并無(wú)法定依據(jù)。此外，常見問(wèn)題還包括，擅自設(shè)定行政處罰內(nèi)容、實(shí)施程序及方式，或擅自設(shè)定行政審批事項(xiàng)，增設(shè)審批環(huán)節(jié)、條件，或重于強(qiáng)調(diào)行政管理相對(duì)人的義務(wù)、輕于規(guī)定管理機(jī)關(guān)的責(zé)任和制約，等等。
受訪專家認(rèn)為，問(wèn)題紅頭文件的危害極大，不但消弭著法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，蠶食公共權(quán)力的公信力，有些土政策還造成全國(guó)政令不統(tǒng)一，損害了公眾的切身利益，引發(fā)不穩(wěn)定或群體性事件。
源于“閉門造法”
在沈友軍看來(lái)，出現(xiàn)各式問(wèn)題的紅頭文件，大多是“閉門造法”的結(jié)果。與文件內(nèi)容有切身利益關(guān)系的廣大民眾，卻自始至終話語(yǔ)微弱。
胡仙芝將問(wèn)題紅頭文件頻出的原因歸結(jié)為四方面：首先，政策制定者缺乏全局意識(shí)，有些地方考慮事情不夠周全，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，按下葫蘆浮起瓢。這應(yīng)該是紅頭文件出問(wèn)題的主要原因。
其次，有些地方領(lǐng)導(dǎo)受畸形政績(jī)觀的驅(qū)動(dòng)，制定出與上位文件相抵觸的規(guī)定，或推卸自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，或不合理地加重群眾負(fù)擔(dān)，造成文件與文件打架、規(guī)定與規(guī)定矛盾的情況。
再者，地方出臺(tái)紅頭文件較為容易，缺乏嚴(yán)格的文件審查機(jī)制，尤其是缺乏公眾參與的公開環(huán)節(jié)，很多文件都是在保密的過(guò)程中出臺(tái)的，缺乏群眾基礎(chǔ)。這是一些紅頭文件最后出問(wèn)題的程序性原因。
還有，缺少對(duì)出臺(tái)問(wèn)題紅頭文件的審查和問(wèn)責(zé)機(jī)制。追究問(wèn)題紅頭文件無(wú)人負(fù)責(zé)的現(xiàn)狀，致使這個(gè)問(wèn)題越來(lái)越難以解決。
另有一種情況是，有些文件出臺(tái)時(shí)沒(méi)問(wèn)題，但隨著時(shí)間的推移，已經(jīng)不合時(shí)宜，如果不及時(shí)清理，也成了問(wèn)題文件。
問(wèn)題紅頭文件之害，執(zhí)政者早有認(rèn)識(shí)。2004年國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求各級(jí)政府要建立起規(guī)范性文件備案審查制度，以“堵住一些違法、不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件”。
在廣西等地，更是擴(kuò)大對(duì)紅頭文件的審查范圍，規(guī)定黨委出臺(tái)紅頭文件也需先過(guò)法律關(guān)。政府法制部門由原來(lái)只審查政府規(guī)范性文件，轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)范性文件和黨委規(guī)范性文件一并審查。
但問(wèn)題紅頭文件依然未止。2010年10月10日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，要求各地對(duì)與上位法相抵觸、不一致，或者相互之間不協(xié)調(diào)的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，要及時(shí)修改或者廢止，并提出建立規(guī)章和規(guī)范性文件定期清理制度，對(duì)規(guī)章一般每隔5年、規(guī)范性文件一般每隔2年清理一次，并把清理結(jié)果向社會(huì)公布。
對(duì)此，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法治研究中心副主任麻國(guó)安認(rèn)為，對(duì)政府出臺(tái)的紅頭文件的清理工作有望走向制度化、規(guī)范化。但他同時(shí)指出，清理并非治本之策，甚至備案審查制度也始終未能遏止問(wèn)題紅頭文件頻出。
麻國(guó)安說(shuō)，加強(qiáng)對(duì)紅頭文件的備案審查，可以有效解決與法律規(guī)范之間的矛盾和沖突，但無(wú)論是事前備案，還是事后備案，主要由政府法制機(jī)構(gòu)(如各級(jí)政府法制辦公室)承擔(dān)，由于備案審查部門與權(quán)力部門之間在利益上的共同體關(guān)系，在一些時(shí)候，這樣的監(jiān)督制約難免流于形式。
多方力量制約“公權(quán)亂為”
多位受訪專家都認(rèn)為，只有紅頭文件的制定、備案和執(zhí)行都在陽(yáng)光下運(yùn)行，用外部監(jiān)督力量為紅頭文件套上“韁繩”，這才是建設(shè)法治政府，保障公民權(quán)利應(yīng)有的題中之義。
其一，拓寬社會(huì)知情和參與渠道。
麻國(guó)安認(rèn)為，紅頭文件的起草與制定，應(yīng)重視、征求群眾的意見，充分體現(xiàn)群眾的意志，甚至必要時(shí)候可采用聽證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)征集民意等方式，真正做到還權(quán)于民、取信于民。
胡仙芝建議，將紅頭文件納入統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)，讓公眾和媒體查閱、監(jiān)督。某個(gè)(類)事項(xiàng)都有哪些紅頭文件，其中哪些文件已作廢，哪些文件仍在執(zhí)行，能執(zhí)行到何時(shí)，公眾能夠做到一目了然。
其二，內(nèi)外兼修，加強(qiáng)“入口”的審查監(jiān)督。
建立完善的備案審查制度，被視為解決紅頭文件的“入口”問(wèn)題。胡仙芝認(rèn)為，內(nèi)部方面，一定要致力于決策的科學(xué)化、民主化建設(shè)，不能片面地追求高效而導(dǎo)致問(wèn)題文件的出臺(tái)。為了保證決策的正確性，必須頂級(jí)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)周密、多方參與、審慎決策、嚴(yán)格審查。
外部方面，以政府紅頭文件為例，則要加大政務(wù)公開的力度，強(qiáng)化來(lái)自行政主體之外的各方力量的監(jiān)督制約。“可由政府法制辦牽頭，吸納人大代表、政協(xié)委員以及黨代表、社會(huì)團(tuán)體代表的意見與智慧。”胡仙芝說(shuō)，如果經(jīng)過(guò)民主程序，經(jīng)過(guò)相對(duì)人的參與和申辯程序，經(jīng)過(guò)公開的聽證或者論證程序，出臺(tái)的紅頭文件問(wèn)題就會(huì)少得多。
麻國(guó)安認(rèn)為，地方政府的紅頭文件擬訂后，除了政府內(nèi)部備案審查外，還應(yīng)交同級(jí)人大進(jìn)行是否違憲、違法、違規(guī)審查。既然法律賦予了各級(jí)人大常委會(huì)審查規(guī)范性文件的權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實(shí)這一職權(quán)，使人大的法律監(jiān)督與政府法制機(jī)構(gòu)的法制監(jiān)督形成合力。
其三，健全事后補(bǔ)救制度，解決“出口”問(wèn)題。
“出口”問(wèn)題當(dāng)在及時(shí)清理文件和提供救濟(jì)。中國(guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍說(shuō)，一些紅頭文件制定單位只重視制定和發(fā)布紅頭文件，而不重視適當(dāng)?shù)那謇怼Ｐ姓鄬?duì)人對(duì)于復(fù)雜多變的紅頭文件往往無(wú)所適從，很難維護(hù)自己的合法利益，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。中央提出建立制度定期清理紅頭文件，顯然在一定程度上有助于解決這些問(wèn)題。
胡仙芝認(rèn)為，政府規(guī)范性文件的及時(shí)清理，也應(yīng)是人大監(jiān)督政府工作的重要內(nèi)容。
杜立元律師指出，由于存在法律障礙，即便紅頭文件明顯不合法或不合理，對(duì)公民造成了普遍的侵害，受害者也很難行使有效的救濟(jì)途徑獲得補(bǔ)償。他認(rèn)為，《行政訴訟法》把針對(duì)抽象行政行為提起的行政訴訟排除在法院的受理范圍之外，而《行政復(fù)議法》盡管賦予行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為所依據(jù)的部分規(guī)定，一并提出申請(qǐng)審查的權(quán)利，但由于其審查主體仍然是行政機(jī)關(guān)，因此其公正性仍受局限。
其四，加強(qiáng)問(wèn)題紅頭文件的問(wèn)責(zé)。
沈友軍認(rèn)為，有些紅頭文件，出臺(tái)當(dāng)初就存在各種各樣的問(wèn)題，對(duì)這類問(wèn)題紅頭文件，在糾正、廢止的同時(shí)，必須對(duì)它的簽發(fā)人進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。輕則要給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，重者要讓其丟官降薪。同時(shí)，將追責(zé)和問(wèn)責(zé)結(jié)果向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。
“問(wèn)題紅頭文件的背后，或多或少都有利益驅(qū)動(dòng)的影子。”沈友軍說(shuō)，問(wèn)責(zé)簽發(fā)人，就能從源頭上斬?cái)嗄侵?ldquo;利益黑手”，簽發(fā)人才會(huì)充分考慮紅頭文件是否符合群眾的意愿，不至于隨心所欲，肆意妄為。□
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