12月8日下午，浙江紹興，幾位來(lái)自貴州的拆遷女工在塵土彌漫的拆遷工地回收鋼筋。新拆遷條例二次征求意見(jiàn)稿提出，保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建，要經(jīng)過(guò)地方人大審議通過(guò)。李瑞昌 攝
新拆遷條例再征民意逾萬(wàn)人參與
立法項(xiàng)目?jī)纱喂_(kāi)征求意見(jiàn)尚屬首次，公共利益界定等問(wèn)題仍是爭(zhēng)議焦點(diǎn)
國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例第二次公開(kāi)征求意見(jiàn)昨日結(jié)束，半個(gè)月的時(shí)間里有上萬(wàn)人參與。
作為立法史上首個(gè)兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)的立法項(xiàng)目，征收條例在今年1月29日由國(guó)務(wù)院法制辦首次公開(kāi)征求意見(jiàn)，是次共征集到65601條建議。
時(shí)隔近11個(gè)月后，法制辦將經(jīng)過(guò)反復(fù)論證修改后的二次征求意見(jiàn)稿于12月15日再次全文公開(kāi)征求意見(jiàn)，此次征求意見(jiàn)稿公布的同時(shí)，附有詳細(xì)的草案說(shuō)明，對(duì)第一次征求意見(jiàn)中意見(jiàn)比較集中的問(wèn)題進(jìn)行分析，結(jié)合二次征求意見(jiàn)稿的修改內(nèi)容對(duì)比較集中的意見(jiàn)給予回應(yīng)。
二次征求意見(jiàn)稿公開(kāi)后，不少人質(zhì)疑該草案較一稿有所退步，比如“公共利益”的界定、刪去了“危舊房改造需90％的被征收人同意”的條款等。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員孫憲忠一直參與拆遷條例的修改工作，他認(rèn)為二次征求意見(jiàn)稿有進(jìn)步。“公共利益”的界定是否完善還值得討論，很難確定什么是“公益”、什么是“私益”，但明確了“公共利益”就是限制政府，而不是約束企業(yè)和私法上的人。比如舊城改造，“公共利益”的基本含義就是，政府不能從這個(gè)行為中賺錢。
此外，對(duì)于刪掉了“90％”的規(guī)定，孫憲忠分析，“90%”的規(guī)定從法理上是講不通的，這是試圖用一個(gè)民眾契約性質(zhì)的東西去追求消滅別人權(quán)利的結(jié)果，但“90％”的人和“10％”的人都是平等的主體，怎么能用一個(gè)協(xié)議消滅別人的權(quán)利呢？“你想想你要是那10％會(huì)怎樣？”
截至昨日24時(shí)，已有10426人通過(guò)法制辦草案意見(jiàn)征集系統(tǒng)提交意見(jiàn)。
新聞?dòng)^察
征收制度定型得打持久戰(zhàn)
由于涉及土地財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、地方民主建設(shè)、司法改革等，不能期望畢其功于一役，要有一個(gè)持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，這個(gè)條例只是攻下的一個(gè)橋頭堡，可以當(dāng)做制度轉(zhuǎn)型過(guò)程中的一個(gè)登陸點(diǎn)。
在過(guò)去的一年中，征收條例兩度公開(kāi)征集民意，公眾參與立法的熱情高漲，不過(guò)亦有學(xué)者開(kāi)始反思這個(gè)條例究竟能夠承載多少期待。
中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)薛剛凌坦言，征收條例涉及的利益太多元化——城市發(fā)展的利益、地方政府的利益、被拆遷人的利益、公眾利益，達(dá)到平衡就有難度，不能簡(jiǎn)單地處理。她呼吁理性參與，要認(rèn)識(shí)到權(quán)利與權(quán)利的妥協(xié)與共存。
薛剛凌分析，目前少有可行性研究，只有價(jià)值判斷和對(duì)錯(cuò)判斷。比如，對(duì)拆遷現(xiàn)狀的判斷，大家缺乏共識(shí)，這與基礎(chǔ)工作不扎實(shí)有關(guān)，她認(rèn)為政府必須要有一套基本數(shù)據(jù)，哪些拆遷是政府侵害民眾權(quán)益？哪些是少數(shù)民眾不講理？“否則大家各說(shuō)各的，誰(shuí)也說(shuō)不服誰(shuí)。”
北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋認(rèn)為，舊條例給人們?cè)斐闪宋镔|(zhì)和精神上的影響，新條例被視為一種新制度，希望能解決舊條例情況下產(chǎn)生的所有問(wèn)題。
他舉例，在二次征求意見(jiàn)稿公布后，出現(xiàn)了很多擔(dān)心和懷疑，對(duì)地方人大能夠發(fā)揮多大作用持懷疑態(tài)度，懷疑法院與行政機(jī)關(guān)是否會(huì)沆瀣一氣。再者，將停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償辦法交給政府，地方政府會(huì)如何認(rèn)定與處理。“這都是過(guò)去舊制度下對(duì)政府的懷疑。”
沈巋直言，不能對(duì)條例期望太大，這不是一個(gè)月兩個(gè)月、一年兩年能有徹底改變的問(wèn)題。要徹底改變，樂(lè)觀地看至少要有五年的時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)征收制度的定型，甚至更長(zhǎng)時(shí)間。由于涉及土地財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、地方民主建設(shè)、司法改革等，“不能期望畢其功于一役，要有一個(gè)持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，這個(gè)條例只是攻下的一個(gè)橋頭堡，可以當(dāng)做制度轉(zhuǎn)型過(guò)程中的一個(gè)登陸點(diǎn)。”
面對(duì)持續(xù)的難以調(diào)和的分歧，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員孫憲忠也提到另外一個(gè)原因，網(wǎng)上很多人說(shuō)最好的做法是不拆，這就偏激了。“為什么不拆遷不行呢？尤其是老工業(yè)區(qū)、老工礦城市，他們過(guò)去給國(guó)家做貢獻(xiàn)很大，工人都是低工資，現(xiàn)在都老了，靠過(guò)去積攢的錢買房是不可能的事情，所以必須要走城市危房改造、社會(huì)保障的路子，不能否定拆遷。”
沈巋認(rèn)為，在立法公開(kāi)征求意見(jiàn)的過(guò)程中，各個(gè)利益主體從各自的角度發(fā)出自己的聲音是值得鼓勵(lì)的，關(guān)鍵是看決策層要做一個(gè)怎樣的決策，在決策過(guò)程中要協(xié)調(diào)各方利益，做一個(gè)“妥協(xié)”。
立法難點(diǎn)
界定公共利益地方權(quán)限過(guò)大
“房屋拆遷不是簡(jiǎn)單的一個(gè)開(kāi)發(fā)商與被征收人之間的利益沖突，其實(shí)涉及的特別復(fù)雜的利益在其中。”中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)薛剛凌曾參與國(guó)務(wù)院法制辦組織的內(nèi)部征求意見(jiàn)座談會(huì)，“立法機(jī)關(guān)要平衡多方面的利益。”
北京時(shí)代九和律師事務(wù)所合伙人王建文，在新拆遷條例第二次公開(kāi)征求意見(jiàn)稿公開(kāi)之前曾參與國(guó)務(wù)院法制辦組織的內(nèi)部征求意見(jiàn)座談會(huì)。他認(rèn)為，立法不是件容易的事，但“一件事情就有四種結(jié)果：好、壞、比較好、比較壞。最后的解決就是大家要妥協(xié)，最佳結(jié)果就是比較好，這就是共贏。不需要想著參與好壞的選擇，更多的是兩害相權(quán)取其輕的問(wèn)題。”
太多不同的聲音，首先是在“公共利益”的界定上。北大法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋雖然沒(méi)有從國(guó)務(wù)院法制辦獲悉地方政府對(duì)“公共利益”界定上的態(tài)度，但他也收到了來(lái)自地方官員的信件。在信中，地方官員向沈巋強(qiáng)調(diào)，中國(guó)現(xiàn)在處在發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，要消除城鄉(xiāng)差距、潛在的就業(yè)危機(jī)和潛在的經(jīng)濟(jì)下滑趨勢(shì)，還要靠城市化和工業(yè)化，城市的擴(kuò)張和城鎮(zhèn)的更新不可避免，不管工業(yè)化還是城市化，均與土地征收有關(guān)，“這還是強(qiáng)調(diào)整體利益，撇開(kāi)腐敗的因素這還是有其合理之處的”。
但也有人擔(dān)心，在“公共利益”的界定上給地方政府的權(quán)限太大。沈巋從他拆開(kāi)的信件以及自己的判斷中也有類似的擔(dān)心：雖然設(shè)定了聽(tīng)證會(huì)等程序，但現(xiàn)在一些聽(tīng)證會(huì)和公眾參與成為“走過(guò)場(chǎng)”，使公眾參與很難擺脫地方政府決策的影響。
除了原則性的爭(zhēng)論，還有一些細(xì)節(jié)在立法過(guò)程中爭(zhēng)議很大。王建文回憶，在討論法律文稿時(shí)，評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)該由誰(shuí)定，曾一度存在爭(zhēng)議，因?yàn)榘堰x擇權(quán)交給地方政府這肯定是“最壞的結(jié)果”。但如果交給了被征收人，一個(gè)區(qū)域內(nèi)可能有200名甚至1000名被征收人，如果半年時(shí)間選不出來(lái)評(píng)估機(jī)構(gòu)又要怎么辦？畢竟沒(méi)有政府選擇的效率高，但最終“不能因?yàn)槌霈F(xiàn)選不出來(lái)的情況”，而在“選擇權(quán)給誰(shuí)”這個(gè)原則問(wèn)題上發(fā)生改變。
沈巋則說(shuō)，因?yàn)樯婕暗睦嫒后w比較多，哪怕有相互激烈的對(duì)峙都很正常，關(guān)鍵是看決策層要做一個(gè)怎樣的決策，在決策過(guò)程中要協(xié)調(diào)各方利益，做一個(gè)妥協(xié)。
執(zhí)行難點(diǎn)
如何避免過(guò)激行為考驗(yàn)法院
北大法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋認(rèn)為，在未來(lái)新拆遷條例的執(zhí)行過(guò)程中，不同的主體，包括政府、市縣級(jí)人大、法院、房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)和規(guī)劃部門都將面臨不同的挑戰(zhàn)，因此條例能有70%-80%的執(zhí)行效果就不錯(cuò)。
【針對(duì)政府】 沈巋解釋說(shuō)，“公共利益”界定本身是一個(gè)世界性難題，但現(xiàn)在條例將“公共利益”界定的不少權(quán)限給了地方政府，地方政府甚至可將一些商業(yè)利益跟公共利益“打包”在一起。這種“打包”未必不合適，但關(guān)鍵在于能不能真正有效地讓公眾參與，通過(guò)程序?qū)⒉煌庖?jiàn)納入其中，這對(duì)政府而言是一個(gè)挑戰(zhàn)。
沈巋還分析說(shuō)，對(duì)政府而言，還有一個(gè)挑戰(zhàn)是如何做到公平補(bǔ)償。條例雖然明確補(bǔ)償不低于市場(chǎng)價(jià)，但城市里土地使用權(quán)的形成曾有不同方式，中國(guó)社會(huì)變化比較快，前后制度之間的過(guò)渡比較短，有些歷史因素形成的情況能否有針對(duì)性地對(duì)待。條例只是確定了基本原則，地方政府需要針對(duì)不同的特殊情況做到公平補(bǔ)償。此外，條例的執(zhí)行也會(huì)對(duì)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)構(gòu)成挑戰(zhàn)，如何能在規(guī)劃環(huán)節(jié)做到更科學(xué)合理，不能換一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)就換一個(gè)規(guī)劃，這在現(xiàn)實(shí)中非常困難。
【針對(duì)人大】 條例的執(zhí)行也是對(duì)地方人大的考驗(yàn)。雖然在“公共利益”界定中，只有保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建，要經(jīng)過(guò)地方人大審議通過(guò)。實(shí)際上這兩部分涉及的拆遷占相當(dāng)大的部分，地方人大是不是等政府報(bào)上來(lái)就通過(guò)，是不是要經(jīng)過(guò)充分討論有區(qū)別地批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)？
【針對(duì)司法】 條例的執(zhí)行對(duì)司法機(jī)關(guān)也是一個(gè)考驗(yàn)。如果被征收人對(duì)補(bǔ)償和征收決定不服，提起訴訟，法院能不能秉公裁決？在強(qiáng)制搬遷時(shí)，法院會(huì)否按政府意志裁決，如果行政機(jī)關(guān)有明顯違法行為，法院會(huì)不會(huì)裁決強(qiáng)制搬遷不予執(zhí)行？同時(shí)，法院在執(zhí)行強(qiáng)制搬遷時(shí)，怎么面對(duì)被征收人的過(guò)激行為，避免危及生命的情況發(fā)生？
【針對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)】 條例的執(zhí)行對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)形成巨大的挑戰(zhàn)。沈巋說(shuō)，從原理上講，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)揮中介服務(wù)功能，但這些機(jī)構(gòu)過(guò)去很多業(yè)務(wù)都來(lái)自政府，跟政府關(guān)系非常密切。在當(dāng)下，如何避免房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)作出有利于政府的評(píng)估結(jié)果？