9月15日，山東諸城枳溝二村，一名農民在瓦礫上吃午飯。他當天在整理建筑垃圾，尋找可用的材料。本報記者 涂重航 攝

　　多省市正“撤村”換取建設用地，利用政策漏洞擴大土地財政;失去宅基地農民“被上樓”

　　一場讓農民“上樓”的行動，正在全國二十多個省市進行。

　　拆村并居，無數(shù)村莊正從中國廣袤的土地上消失，無數(shù)農民正在“被上樓”。

　　各地目標相同：將農民的宅基地復墾，用增加的耕地，換取城鎮(zhèn)建設用地指標。他們共同的政策依據是，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。

　　記者調查發(fā)現(xiàn)，這項政策被地方政府利用、“曲解”，成為以地生財?shù)男峦緩�。有的地方突破指標范圍，甚至無指標而“掛鉤”，違背農民意愿，強拆民居拿走宅基地。演變?yōu)橐粓鲂碌娜Φ剡\動。

　　宅基地轉化后的增值收益，被權力和資本“合謀”拿走。農民則住進了被選擇的“新農村”，過著被產生的“新生活”。

　　專家指出，這是一次對農村的掠奪，強迫農民上樓并大規(guī)模取消自然村，不僅與法治精神相違背，對農村社會也將帶來巨大負面影響。

　　10月，走在山東、河北、安徽等地，會發(fā)現(xiàn)一些高層小區(qū)在農村拔地而起。

　　在河北廊坊，2006年被評為河北省生態(tài)文明村的董家務村，如今已成一片廢墟，大片新修的村居在鏟車下倒塌，剛修好的“村村通”水泥路被鏟平。

　　山東諸城市取消了行政村編制，1249個村，合并為208個農村社區(qū)。諸城70萬農民都將告別自己的村莊，搬遷到“社區(qū)小區(qū)”。

　　如今，像諸城這樣的“拆村并居”，正在全國二十多省市進行。

　　今年8月份在�？谂e行的“城鄉(xiāng)一體化：趨勢與挑戰(zhàn)”國際論壇上，中央農村工作領導小組副組長陳錫文指出，和平時期大規(guī)模的村莊撤并運動“古今中外，史無前例”。

　　此前，今年兩會期間，陳錫文指出，在這場讓農民上樓運動的背后，實質是把農村建設用地倒過來給城鎮(zhèn)用，弄得村莊稀里嘩啦，如不有效遏制，“恐怕要出大事。”

　　拆村并居風潮

　　各地規(guī)模浩大的拆村運動，打著各種旗號，例如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農村建設、舊村改造、小城鎮(zhèn)化等。

　　也有對應政策推出，諸如“村改社”、“宅基地換房”、“土地換社保”等等。

　　各地都在規(guī)劃著，要在一個很短的期限內，將域內農村“大變樣”，民居改樓房。

　　這樣的運動熱情，與各省市對國土資源部(下稱國土部)一項政策的“歡迎”密切相關：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。

　　2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤第一批試點。

　　國土部2008年6月頒布了《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤管理辦法》(以下簡稱增減掛鉤辦法)，2008、2009年國土部又分別批準了19省加入增減掛鉤試點。

　　按照國土部文件，“增減掛鉤”是指，“將擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，在保證項目區(qū)內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積……節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。”

　　也就是，將農村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應增加相應面積建設用地。

　　該政策得到地方政府盛情歡迎，各個省市、各級政府均成立了以主要領導牽頭的土地整理小組。對應的地方政策、措施也紛紛出臺，目的明確：讓農民上樓，節(jié)約出的宅基地復墾，換取城市建設用地指標。

　　去年，河北提出在全省開展農村“新民居”工程。據介紹，“新民居”與山東“村改社”一樣，都是在增減掛鉤框架內，增加建設用地指標。

　　據河北省國土資源廳透露，到2012年，保守估算，新民居工程將為該省增加建設用地50多萬畝。

　　土地財政的“稻草”

　　在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤之前，嘗到土地財政甜頭的地方政府，都在辛苦“尋找”土地中。

　　近年來，我國耕地保護與經濟發(fā)展用地的矛盾發(fā)展到很尖銳的程度。如何“找地”，也成為各地國土部門的首要任務。

　　以河北省為例，2009年需要新增用地約為21萬畝，但國家指標17萬畝。如何填補4萬畝的缺口，成為河北投資項目落地的難題。

　　“增減掛鉤”一經出臺，立即成為各地破解土地瓶頸的“金鑰匙”。

　　城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，必須獲得國土部批準，得到相應周轉指標后，才能開展。指標是“借”，3年內要以復墾的耕地“歸還”。

　　根據媒體報道，去年3月，河北、遼寧等13個省份新獲國土部“增減掛鉤周轉指標”15.275萬畝，當年國土部還有第二、第三批指標下達。

　　河北申請到1.2萬畝指標，成為解決土地缺口的一個有效途徑。

　　山東肥城市國土資源局局長翟廣西說，肥城每年用地需求3000至4000畝，每年的用地指標僅400至500畝。他說：“如果不是增減掛鉤試點，我這個國土資源系統(tǒng)的‘生產隊長’真就為難了。”

　　山東諸城市土地儲備中心主任安文豐稱，將農民全部集中居住后，保守估計，諸城將騰出8萬畝舊宅基地。通過土地級差，政府每年土地收益有兩三億元。

　　被奪宅基地的農民

　　根據國土部的試點管理辦法，增減掛鉤嚴禁違背農民意愿、大拆大建。但在一些地方，強拆民房，強迫農民“上樓”的事例，已有發(fā)生。

　　管理辦法要求，要在農村建設用地整理復墾潛力較大的地區(qū)試點，現(xiàn)實中，不顧實際情況，“一刀切”拆并村莊的做法，非常普遍。

　　管理辦法還要求，妥善補償和安置農民，所得收益要返還農村，“要用于農村和基礎設施建設”。但在有些地方，政府拿走宅基地利益的同時，甚至還要求農民交錢住樓房。

　　在江蘇省邳州市壩頭村，村莊被整體拆遷，當?shù)亟ㄔO了數(shù)十棟密集的農民公寓，要村民補差價購買。

　　因補償款購買不起足額面積樓房，壩頭村35歲女子徐傳玲去年10月自殺。今年1月，當?shù)貜娭妻r民上樓，十多人被打傷住院。

　　今年1月18日，壩頭村村民王素梅告訴記者，她的丈夫被拆遷隊打傷，后又被村干部拉到湖邊要求立即簽字，否則沉湖。

　　就在近期，山東也發(fā)生了毆打農民的暴力事件。

　　除被要求交出宅基地之外，今后，農民要獲得宅基地，將成為難題。在全國多個地方，宅基地上建筑不再批準動“一磚一瓦”，也不另批宅基地。村民如有住房需求，需要拿宅基地住房換樓房。

　　失去宅基地的農民，還將面臨生活、生產方式轉變。對于長期從事農業(yè)生產的農民來說，生活成本增加和耕種不便，成為最現(xiàn)實問題。

　　增減掛鉤是“無奈選擇”

　　中國農業(yè)大學教授郝晉珉參與了“增減掛鉤辦法”的制訂工作。他認為，國土部開展此試點也是無奈的選擇。

　　“經濟發(fā)展用地要保證，耕地和糧食安全也要保證，空間就這么大、土地就這么多，該怎么解決?”郝晉珉稱，經過多方比較選擇，增減掛鉤是比較有效的解決辦法。

　　2004年，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。

　　2006年，國土部確定了首批城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點省份。2008年底，國家4萬億經濟刺激方案出臺之后，國土部也推出了一系列制度，其中最為重要的，是加大了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤周轉指標。

　　國土部土地整理中心副主任鄖文聚說，大規(guī)模“借出”周轉指標，是國土部的策略，是為應對近兩年用地壓力和許多不可測因素。

　　今年7月，在大連召開的國土資源廳局長會議上，國土部部長徐紹史稱，解決地方經濟發(fā)展對土地需要的迫切問題，主要方式之一，就是增減掛鉤試點。

　　國土部官員在該座談會上通報稱，增減掛鉤從一定程度上滿足了地方對經濟發(fā)展帶來的用地需求。

　　“這也是沒有辦法的事情。”國土部法律中心首席顧問楊重光曾對媒體說，要保持住宏觀經濟發(fā)展，就一定會造成土地需求的緊張。

　　今年6月26日，國土部總規(guī)劃師胡存智在“中國房地產2010年夏季峰會”上透露，通過增減掛鉤，大約有2700萬畝的農村建設用地，將納入城市建設用地當中。

　　截至今年6月底，國土部新批了增減掛鉤試點第三期18個項目。與第一期和第二期不同的是，國土部將周轉指標下達給了省，由省確定試點項目報國土部批準。

　　“漏洞必須堵住”

　　今年5月底，國土部的9個調研組，對現(xiàn)有24個增減掛鉤試點省份進行了快速調研，發(fā)現(xiàn)了不少問題。

　　試點要求指標“三年歸還”，那么，到2009年底，第一批試點周轉指標應已全部歸還。但第一批試點僅拆舊復墾5.58萬畝，約占下達周轉指標的80%。

　　在6月份的一次部長工作會議上，國土部部長徐紹史說，當前的掛鉤試點中，還存在地方在批準試點之外擅自開展掛鉤，以及違反規(guī)定跨縣域調劑使用周轉指標等問題。

　　徐紹史再次強調，增減掛鉤后的土地級差收益，要返還，用于改善農村生產生活條件。

　　國土部土地勘察院副總工程師鄒曉云曾對媒體表示，在增減掛鉤指標的使用上，存在一定漏洞，本末倒置，導致地方政府以獲得建設用地指標為唯一目的，“這樣的漏洞必須堵住”。

　　2008年初，國務院辦公廳就下發(fā)通知，要求嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策。其中國辦關注到，一些地方利用增減掛鉤試點，擅自擴大建設用地。

　　記者在各地調查也發(fā)現(xiàn)，有的地方利用“掛鉤”政策，再次占用耕地，并擴大建設用地范圍。

　　在6月份的會議上，徐紹史強調，下一步周轉指標將被作為各省年度用地計劃指標的一種，納入各地用地計劃統(tǒng)一管理。各地再也不能將周轉指標作為“天上掉的餡餅”。

　　溫家寶總理曾說，“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。”這是溫家寶2007年為確保18億畝耕地紅線所說的一句話。

　　對于各地圈走農民宅基地、大拆民居的做法，中央農村工作領導小組副組長陳錫文在今年兩會時就疾呼要“急剎車”。

　　在今后的“十二五”期間，如何在保障農民利益前提下，真正城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，將是擺在各地政府面前的一個嚴峻課題。(本報記者 涂重航)