李志青復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟研究中心副主任
美國政府此次通過《清潔空氣法案》將溫室氣體認定為空氣污染物，可以說是一舉掃平了長期阻礙它實施低碳發(fā)展戰(zhàn)略和政策的主要障礙，如果屆時再與國會即將要出臺的《氣候與能源法案》相配合，其長遠意義不可估量。
5月份以來，在中國政府于月初表態(tài)要以“鐵腕手段”來治理節(jié)能減排之后，美國政府屬下環(huán)境署緊接著于13日公布了碳排放管制新政，修訂了《清潔空氣法案》。較之于中國以節(jié)能來控制碳排放的“過程型”政策，美國官方此次則正式將溫室氣體的排放界定為“大氣環(huán)境污染”，從而開啟了從末端來直接控制溫室氣體排放的政策之門，這也是在美國國會對氣候與能源法案久拖不決的情況下白宮做出的政策反擊，顯示了白宮的巨大決心。
本次碳排放管制新政的核心是首次將溫室氣體排放大戶納入《清潔空氣法案》的管制范圍。其中明確規(guī)定，在2011年后，年度溫室氣體總排放量超過7.5萬噸的現(xiàn)有項目以及超過10萬噸的新設(shè)項目都要從環(huán)境署獲得許可證才能開工。這意味著全美70%左右的溫室氣體排放，將近1.5萬個排放源都將受到此條規(guī)定的管制，而低于上述排放水平的其他小型排放源則暫時不受該許可制度約束。
上述管制規(guī)定顯示此次新政的主要對象仍限于生產(chǎn)領(lǐng)域，而且主要為能耗大戶，消費領(lǐng)域以及中小型的能源用戶則得以豁免。
美國政府此次通過《清潔空氣法案》將溫室氣體認定為空氣污染物，可以說是一舉掃平了長期阻礙它實施低碳發(fā)展戰(zhàn)略和政策的主要障礙，如果屆時再與國會即將要出臺的《氣候與能源法案》相配合，其長遠意義不可估量。
溫室氣體被認定為空氣污染物，有利于政府出臺控制碳排放外部性的政策。
眾所周知，外部性是環(huán)境污染問題的癥結(jié)所在，經(jīng)濟學(xué)理論認為政府的一大重要功能便在于通過政策來抑制外部性，調(diào)節(jié)得益和受損雙方的利益，使外部成本內(nèi)部化，實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置。此前，奧巴馬自從入主白宮后就希望對溫室氣體的排放進行控制，以控制溫室氣體排放帶來的各種負面影響，并推動清潔能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但卻一直師出無名。溫室氣體如果不屬于法定的空氣污染物，那么稅收、補貼、許可、交易等環(huán)境管制手段就都無法實施。如今情況就不同了，在“溫室氣體有害”認定下，政府就可以名正言順地出臺管制政策，先是目前由環(huán)境部門出面實施“排放許可制”，也就是所有符合管制要求的排放源都得做一個“排放的影響評價”，證明其溫室氣體排放對大眾健康和福利沒有造成危害，在現(xiàn)階段看來，這一“排放許可制”只不過是對排放源施加了一點心理上的壓力，并沒有給他們帶來過高的經(jīng)濟負擔(dān)。但這只不過是管制的第一步，接下來便輪到國會出面，對排放源征稅、取消補貼，以及開放碳市場交易等等，這些政策一旦逐步開展，排放源將必然承擔(dān)越來越高的排放成本，從而必然激勵其提高生產(chǎn)效率，改善排放技術(shù)以及壓縮排放規(guī)模，從而達到整體減排的目的。
溫室氣體被認定為空氣污染物，將大大推動節(jié)能減排技術(shù)的進步。
在環(huán)境署公布的長達500多頁的最終文件中，其中規(guī)定要獲得開工許可的項目應(yīng)做環(huán)境影響評價，其中首要的一條評價標準便是證明項目的溫室氣體排放過程已經(jīng)應(yīng)用了“目前最有效的控制技術(shù)”（BACT），環(huán)境署就此針對各個行業(yè)建立了“自上而下”的全套技術(shù)標準指南，從減排效果、成本收益等方面評估各項節(jié)能減排技術(shù)，并對這些技術(shù)進行了優(yōu)劣排列。這顯然將推動大型溫室氣體排放源采取那些減排效果明顯、成本收益合理的有效節(jié)能減排技術(shù)，特別是上面提到的那些采用傳統(tǒng)石化能源的能耗大戶，將面臨全面的技術(shù)轉(zhuǎn)型，否則他們將很難獲得環(huán)境署的許可�？梢韵胂�，在總量超過1.5萬個排放源競相采用節(jié)能減排技術(shù)的情況下，美國很可能將主導(dǎo)未來的國際節(jié)能減排技術(shù)市場。
溫室氣體被認定為空氣污染物，將提高新能源的性價比，培育新能源市場，推動新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
在美國政府看來，在新一輪的低碳經(jīng)濟發(fā)展競爭中，美國已經(jīng)落后于中國、印度等后起之國，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模不及中國的十分之一，因而極為擔(dān)憂可能喪失其在國際經(jīng)濟體系的優(yōu)勢地位。但從新能源發(fā)展的條件來看，由于受到強大的石化能源部門的制約，無論是從生產(chǎn)還是消費來看，新能源成本高昂以及市場前景有限都使得美國社會經(jīng)濟缺乏能源轉(zhuǎn)型的動力和合理性。在此背景下，將溫室氣體認定為空氣污染物，將在很大程度上提高新能源產(chǎn)品和技術(shù)的性價比，無論石化能源生產(chǎn)和消費部門如何進行技術(shù)改造以適應(yīng)新的《清潔空氣法案》，這些部門生產(chǎn)成本的高企也是大勢所趨，無法扭轉(zhuǎn)，而新能源產(chǎn)業(yè)則因其“清潔性”將受到追捧，其成本也將越來越與石化能源持平，假以時日，新能源產(chǎn)業(yè)極有可能取代石化能源的主導(dǎo)地位。
美國政府認定溫室氣體為空氣污染物對于全世界的碳減排意義深遠，國際碳市場、交易和減排進程都將受此影響而出現(xiàn)變化。作為碳排放大國的中國，一方面應(yīng)注意這一新發(fā)展趨勢下的潛在挑戰(zhàn)，加快節(jié)能減排領(lǐng)域的立法和政策研究；另一方面，也應(yīng)看到此后國際新能源產(chǎn)業(yè)和市場的發(fā)展動向，抓住新的發(fā)展契機，推動國內(nèi)的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。 相關(guān)閱讀